Создание в Республике Казахстан специализированных административных судов по самостоятельному рассмотрению административных дел с наделением их предметной и функциональной компетенцией было явлением вполне логичным и ожидаемым.
В настоящий период наметилась тенденция наращивания процессуальных гарантий, при которой, административное правосудие от полномочий административного органа переходит к административному судопроизводству, что способствует развитию последнего.
Итак, действующее законодательство и практика свидетельствуют о формировании (расширении) административного судопроизводства, которое сейчас, к сожалению, весьма несовершенно и нуждается в разработке и законодательном урегулировании.
Вместе с тем, на сегодняшний день административные суды в Казахстане функционируют. Реальное начало было положено Президентом Республики Казахстан на третьем съезде судей Казахстана в июне 2001 года. Тогда им прямо была поставлена задача по продолжению работы по поэтапному созданию системы специализированных судов - в первую очередь экономических и административных.
Как следствие, после проработки ряда правовых и организационных вопросов, Президентом Республики Казахстан 9 февраля 2002 года был подписан Указ № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов в города Алматы и Астана» [1]. В дальнейшем Указом Президента от 9 сентября 2004 г. было образовано уже 29 специализированных межрайонных административных судов во всех территориальных единицах Казахстана.
Базовой правовой основой выступила норма Конституционного закона Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», предусматривающей возможность создания специализированных (военных, экономических, административных и других) судов, а именно пункт 3 статьи 3, пункт 1 статьи 6 указанного нормативно-правового акта [2].
Что же явилось предпосылкой формирования системы административных судов на территории Казахстана?
Принятие данного нормативно-правового акта, а также создание в последующем административных судов во всех областных центрах Казахстана показало, что специализированные межрайонные административные суды на сегодняшний день становятся реальной структурой судебной системы Казахстан, позволив разгрузить суды общей юрисдикции, образуя специализацию судей.
Как известно, в Республике Казахстан на законодательном уровне закреплено, что судебная власть осуществляется посредством гражданского, и уголовного судопроизводства, но предусматриваются и иные виды судопроизводств. Вместе с тем, к сожалению, на сегодняшний день отечественное законодательство не разъясняет понятие «административное судопроизводство», такое же состояние наблюдается в сфере науки.
В комментарии к Указу № 803 данном государственно-правовым отделом Администрации Президента РК указано, что «.. .Необходимость создания административных судов вызвана тем, что после принятия Кодекса об административных правонарушениях к компетенции судов отнесено 228 составов правонарушений вместо 54 ранее рассматриваемых, что увеличило количество этой категории дел на 422 процента. Создание специализированных экономических и административных судов позволит существенно снизить чрезмерную нагрузку на районные суды, улучшить качество отправления правосудия, сделать его более доступным для граждан» [3].
Если гражданское и уголовное судопроизводство представляя собой деятельность суда, направленную на рассмотрение и разрешение гражданских и уголовных дел четко урегулировано Гражданско-процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами, то дела об административных правонарушениях и административных спорах такими нормативно-правовыми актами не урегулирована.
Выше мы ссылались на Комментарий государственно-правового отдела Администрации Президента РК к Указу № 803. Так вот в этом документе также указано: «Одновременно указом образованы в порядке эксперимента специализированные межрайонные административные суды в городах Алматы и Астане. Подсудность этих специализированных судов будет определена после внесения соответствующих изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях и Гражданский процессуальный кодекс. Предполагается, что они будут рассматривать дела об административных правонарушениях и гражданские дела об оспаривании решений и действий государственных органов и должностных лиц».
Таким образом, при разработке Указа № 803 в качестве предмета административного судопроизводства предполагалось рассматривать, кроме административными судами дел об административных правонарушения, так же и конфликты, возникающие в сфере государственной и любой другой публичной власти.
Предметом административного судопроизводства должен являться административно-правовой спор. Понятийный аспект определения «административно-правового спора» важная на сегодняшний день научно-теоретическая проблема, имеющая большое практическое значение. Актуальность данного вопроса несомненна, поскольку при рассмотрении проблем формирования административного судопроизводства необходимо определить и описать характер дел, которые будут разрешаться в ходе административного судопроизводства. Для административного судопроизводства характерно отнесение к его ведению административно-правовых споров, которые связаны с защитой прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц.
В административно-правовом споре возникает взаимосвязь «личность, гражданин - орган исполнительной или публичной власти», либо «личность, гражданин - должностное лицо, государственный служащий», когда эти отношения приобретают форму конфликта. Подобные ситуации возникают, например, при издании нормативного акта, который определенным образом ущемляет права и свободы личности и граждан. Результатом такой конфликтной ситуации в сфере административно-правовых отношений между гражданином и властными структурами является жалоба. И именно эта жалоба инициирует административно-правовой спор. Как считает Н.Ю. Хаманева, спор считается административным, если юридический вопрос, составляющий содержание спора, т.е. то материально-правовое отношение, которое связывает стороны, является вопросом административного права [4].
По мнению Е.Б. Лупарева под административно-правовой спор «такой тип комплексного материально-процессуального административного правоотношения, который характеризуется наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими полномочиями» [5] .
Характеризуя признаки административно-правового спора, он связывает их возникновение, как видно из определения, с юридически властными действиями органов или физических лиц, наделенных государственно-властными полномочиями и, именно, в процессе государственного управления. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, из-за неравенства сторон речь о требовании проверить законность действий или актов органов и должностных лиц исполнительной власти. При этом, административный спор играет роль охранительного правоотношения между равноправными субъектами, когда отсутствует властное управляющее воздействие. В административно-правовом споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, которые имеет и другая сторона, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений.
Совершенно верно отмечено, что разбирательство административно-правового спора должно быть связано с административным судопроизводством, с рассмотрением данного спора в самостоятельных, независимых судебных органах. Обоснованием этого служит отсутствие спора в правовом смысле при реализации компетенции государственного органа, в данном случае государственный орган будет действовать не в рамках юридического процесса, а в рамках процедуры функционирования этого органа, т.е. в рамках административной юрисдикции.
Только при трехстороннем характере отношений (две стороны и арбитр) возникнут административно-процессуальные отношения. Правовое равенство гражданина и властного органа как субъектов административно-правового спора имеет теоретическое и нормативно-правовое основание. Концепция правового государства содержит в своей основе правовое равенство власти, гражданина и общества, их правовое равенство перед законом и судом. То есть, в случае неправомерного использования государством своих полномочий, вызывающего нарушение субъективных прав, между ними возможен спор о праве административном (публичном).
К административно-правовым спорам предлагают отнести и споры о компетенции в системе органов исполнительной власти, а также дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме [6]. Другие авторы полагают, что избирательные споры имеют ярко выраженный конституционно-правовой смысл. Для решения данной проблемы предлагается публичные дела, имеющие конституционное содержание не включать в подсудность административных судов [7].
Вопрос теоретического урегулирования компетенции административных судов для решения проблем административного судопроизводства является важным, поскольку от этого зависит дальнейшее развитие данной сферы.
Характерной особенностью административно-правовых споров является то, что они рассматриваются по установленным процессуальным законодательством правилам, обеспечивающим участникам правового спора процессуальное равенство в рамках специально созданных процедур рассмотрения жалоб или исков. При этом должны соблюдаться все принципы административного процесса (гласность, устность, законность, состязательность, непосредственность и т. д.). Конечным результатом административно-правового спора является признание или непризнание административным судом законности или действительности принятых публичными органами, должностными лицами, государственными служащими административных актов или совершенных ими действий (либо бездействия).
Таким образом, административное дело - это своего рода административно-правовой конфликт, который должен возникать, развиваться и прекращаться в строгом соответствии с административно-процессуальными нормами и завершаться вынесением законного и обоснованного решения по делу.
На сегодняшний день, возникла насущная необходимость в принятии таких нормативно-правовых актов, как административно-процессуальный кодекс, закон об административном судопроизводстве, закон об административных судах и статусе их судей Республики Казахстан.
В то же время, единый нормативно-правовой акт об административном судопроизводстве позволил бы четко урегулировать порядок рассмотрения (разрешения) административных споров.
В то же время закон об административных судах и статусе их судей позволил бы четко определить компетенцию таких судов. Очень важно определиться с тем, что понимать под административным судом. На наш взгляд, административные суды - это судебные органы административного контроля самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть посредством административного судопроизводства и входящие в судебную систему РК.
Основная цель создания системы административных судов, на наш взгляд, это обеспечение доступности судебной защиты прав и свобод юридических и физических лиц, а также регулирование общественных отношений в сфере государственного управления.
Административное судопроизводство в Республике Казахстан направлено на разрешение спорных дел, в которых спор о субъективном публичном праве личности является предметом судебного рассмотрения. Помимо административных споров в суде могут рассматриваться споры, имеющие государственно-правовой характер (например, споры, возникающие в ходе избирательной кампании), финансовый, налоговый споры.
Таким образом, главной целью административного судопроизводства на сегодняшний день остается защита прав и свобод физических и юридических лиц. В соответствии с п. 2 ст. 1 раздела 1 Конституционного закона Республики Казахстан от 25 декабря 2000 года № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» предусмотрено, что «2. Судебная власть осуществляется от имени Республики Казахстан и имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики. Каждому гарантируется судебная защита от любых неправомерных решений и действий государственных органов, организаций, должностных и иных лиц, ущемляющих или ограничивающих права, свободы и законные интересы, предусмотренные Конституцией и законами Республики» [8]. В суде могут быть оспорены решения и действия (бездействие) государственных служащих, с которыми граждане имеют наиболее частые контакты.
Итак, на наш, взгляд, главная цель административного судопроизводства - защита и восстановление нарушенных прав и свобод гражданина. Отсюда по нашему мнению, под административным судопроизводством следует понимать определённый процессуальным законом порядок деятельности административных судов (судей) и других участников процесса по рассмотрению и разрешению конкретных административно-правовых споров, обусловленный их материальной природой.
В итоге хотелось бы сказать, что цели, задачи и функции административного судопроизводства, как и цели, задачи, функции самой судебной системы должны быть направлены на создание благоприятных условий жизни общества и граждан, обеспечение и осуществление их правовой защиты. Такие суды по замыслу теоретиков-правоведов и юристов могут рассматривать административно-правовые споры, возникающие из публично-правовых отношений, одним из участников которых являются органы государственной власти Республики Казахстан или органы местного самоуправления, в рамках соответствующей судебной процедуры, закрепленной в законодательстве РК.
Литература
- Указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 года № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов» // Электронная информационно-поисковая справочная система казахстанского законодательства «ЮРИСТ».
- О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 25.12.2000 г. № 132-II. - Алматы: ЮРИСТ, 2008. - 24 с.
- Указ Президента Республики Казахстан от 9 февраля 2002 года № 803 «Об образовании специализированных межрайонных экономических и административных судов». Комментарий государственно-правового отдела Администрации Президента РК // Электронная информационно-поисковая справочная система казахстанского законодательства «ЮРИСТ».
- Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. - 1998. - № 12. - С. 29-36. - С. 30.
- Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Монография. / Отв. ред. Старилов Ю.Н. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 2003. - 248 с. - С. 24
- Власов А. Какой будет административная юрисдикция? //Российская юстиция. - 2002. - №11. -С. 17-19
- Тихомиров Ю.А. Проблемы формирования административной юстиции в России // Проблемы административной юстиции: материалы семинара. -М: Статут, Ин-т "Открытое Общество", 2002. -517 с. - С. 78-89.
- О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан. Конституционный закон Республики Казахстан от 25.12.2000 г. № 132-II. - Алматы: ЮРИСТ, 2008. - 24 с.