К вопросу о нормотворческой деятельности президента Республики Казахстан

Статья посвящена проблемам правотворческой деятельности Президента Республики Казахстан. Автор анализи­рует полномочия главы государства в сфере правотворчества, начиная с 1990 г. по настоящее время.

«Философия особенно нужна в те периоды, когда происходит переворот в политической жизни общества... ибо мысль всегда предшествует деятельности и преобразует ее» [1, с. 484]. Именно правотвор­чество с позиции философско-правового анализа и осмысления, следует признать как одну из сложней­ших проблем современности, которая также актуализирована и в Казахстане. По словам академика С.З. Зиманова: «олицетворяет нечто большее, чем просто высокую власть. В условиях Республики Казахстан -это в то же время мудрое искусство общения с людьми разных национальностей и социальных ориентаций» [2, с. 86]. Данную миссию Президент осуществляет и в своем правотворчестве.

Президент, согласно Конституции Республики Казахстан издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики (ст. 45). При этом силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом, могут иметь только указы [3].

Указы Президента могут быть нормативными и ненормативными. При помощи нормативных указов осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента; решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленные Конституцией и законами, ответственности органов власти перед народом Казахстана; осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парла­мента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государ­ственных органов. Таким образом, Президент не может принимать нормативные указы по вопросам, которые отнесены Конституцией и законами к компетенции как высших, так и местных государственных органов. Данное положение, по-нашему мнению, относится к системе сдержек и противовесов.

Указами главы государства принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан (ст. 21 Конституционного закона «О Президен­те Республики Казахстана»).

Согласно ст. 22 Конституционного закона «О Президенте Республики Казахстан» другой формой актов Президента являются распоряжения. Распоряжения Президента не имеют силу нормативных право­вых актов. Они издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента. При помощи распоряжений решаются вопросы административно-распорядительного, оперативного и индиви­дуального характера. Распоряжениями Президента назначаются и освобождаются должностные лица, не обладающие конституционным статусом.

Кроме того, Президент вправе принимать закон. В соответствии с п. 4. ст. 53 Конституции Парламент РК, на совместном заседании палат, по инициативе вправе делегировать ему законодательные полномочия.

Подготовка проектов актов Президента осуществляется Администрацией Президента. Администрация Президента обеспечивает нормотворческую деятельность Президента, правовую экспертизу законопроек­тов и актов Президента. Президент использует свой аппарат, высшие исполнительные и другие органы для подготовки проектов своих актов. При этом установлен порядок согласования с Президентом законо­проектной деятельности Правительства. В соответствии с Положением о порядке согласования, утверж­денном Указом Президента, план законопроектных работ Правительства подписывается Премьер-Минис­тром и проходит правовую экспертизу в Администрации Президента.

Согласно Конституции страны имеется положение, о том, что Президент имеет право вносить проект об изменениях и дополнениях в Основной Закон. Акты с Президента нормативного характера вводятся в действие на всей территории Республики одновременно по истечении 10 дней после их опубликования, если иное не будет установлено Президентом. Акты Президента ненормативного характера вступает в силу с момента подписания, если иное не будет установлено Президентом. Не подлежат публикации акты Президента, содержащие государственные секреты.

Одним из конституционных полномочий Президента Республики Казахстан является утверждение им государственных программ Республики (п. 8 ст. 44 Конституции Республики Казахстан).

Однако, ни в Конституции, ни в Законе «О Президенте Республики Казахстан» не говорится о том, каким актом Президент утверждает государственную программу. Анализ правотворческой деятельности показывает, что Президент утверждает государственные программы, посредством указов, но иногда применяет форму распоряжения.

Другим актом, принимаемым Президентом, является распоряжение, которое также имеет обязатель­ную силу на всей территории Республики, распоряжением Президента, например, утверждаются концеп­ции. Совершенно верно замечено, что Президент своим распоряжением одобряет концепции, тем самым придает им как бы официальный характер. Есть нормативно-правовое понятие концепции закона. В Регламентах Мажилиса и Сената Парламента предусмотрено, что инициатор законопроекта, выступая на заседании Палат, излагает его концепцию, т.е. факторы, которые послужили основой разработка законо­проекта, его цели, задачи.

В концепциях прямо определяется направление правового обеспечение соответствующей политики государства. Концепции не могут содержать правовые нормы, поскольку не могут считаться нормативны­ми правовыми актами. В то же время концепции могут признаваться официальными документами идей­ного и правового характера. В них содержатся идеи о направлениях и приоритетах в соответствующих областях политики, а также директивы правового, обязательного характера для государственных органов.

В Казахстане правотворчество Президента стало формироваться с момента возникновения данного института.

Так, 24 апреля 1990 г. был принят исторический Закон «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР». В Консти­туцию Казахской ССР была введена новая глава 12 «Президент Казахской ССР». Президент был признан главой Казахской ССР. Президенту был предоставлен ряд полномочий, которые имели прямое отноше­ние к правотворчеству.

В соответствии с данной главой Конституции Президент получил целый ряд новых полномочий, которые необходимо рассмотреть.

В частности Президент получил право подписывать Законы Казахской ССР и право относительного вето. Президент был вправе не позднее чем в двухнедельный срок возвратить законопроект со своими возражениями в Верховный Совет Казахской ССР для повторного обсуждения. Надо отметить, что на историческое значение права вето Президента до сих пор не обращалось должного внимания. Между тем это право значительным образом повлияло на всевластие Верховного Совета. Это было существенным проявлением еще не институциализированного принципа разделения государственной власти на ветви.

Право Президента вносить предложения в Комитет конституционного надзора СССР о соответствии законов СССР, затрагивающих интересы Казахской ССР, Конституции СССР и Казахской ССР.

Право Президента Казахской ССР обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении действия постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, противоречащих интересам Казах­ской ССР. До этого момента постановления и распоряжения Совета Министров СССР имели обязатель­ную силу на всей территории Союза ССР.

Президент Казахской ССР получил право опротестовывать в Совете Министров СССР акты подведом­ственных ему органов управления, противоречащие интересам Казахской ССР и приостанавливать действие опротестуемых актов на территории Казахской ССР. Данное право свидетельствовало о существенных изменениях в системе двойного подчинения союзно-республиканских министерств.

Право Президента вести переговоры и подписывать международные договоры, которое способствова­ло интегрированию и имплементации норм международного права в действующее право Казахстана.

Право Президента издавать указы, имеющие обязательную силу на всей территории Республики, которое заняло прочное место в иерархии нормативных правовых актов после законов.

Право законодательной инициативы Президента в Верховном Совете Казахской ССР. Пользуясь этим правом, Президент начал вносить проекты законов в Верховный Совет Казахской ССР.

Таким образом, в качестве основополагающих выводов можно привести следующие:

• Так, Президент занял определенное место в системе государственных органов как субъект, формиру­ющий действующее право, национальное законодательство.
• Президент был наделен правом защиты Конституции Казахской ССР, интересов страны от неконсти­туционной нормотворческой деятельности союзных органов, тем самым он способствовал развитию союзного и республиканского законодательства.

Президент, наделенный правом подписания международных договоров Республики, содействует установлению Казахстаном правовых взаимоотношений с иностранными государствами.

С принятием «Декларации о государственном суверенитете», существенно изменился статус Прези­дента. В Декларации было впервые четко провозглашено, что государственная власть в Республике осуществляется по принципу разделения на ветви. Декларация, являясь не сколько правовым, сколько, в большей степени, политическим документом определила новый этап государственного развития. На основе Декларации 20 ноября 1990 г. был принят Закон «О совершенствовании структуры государствен­ной власти и управлении в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основ­ной закон) Казахской ССР» [4, ст. 431]. Закон, юридически закрепив, что Президент Казахской ССР, являясь главой Казахской ССР, ее высшей исполнительной и распорядительной властью, изменил и некоторые правотворческие полномочия Президента. Поскольку Президент теперь осуществлял руковод­ство деятельностью Кабинета Министров, ему было предоставлено право отмены постановлений Правительства, актов министерств, госкомитетов в случае их несоответствия Конституции и законам Республики Казахстан. Полномочие Президента было дополнено существенным моментом: он определял правовую политику.

В Законе Казахской ССР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР» от 25 августа 1991 г. прямо записано, что в «целях дальнейшего развития осуществляе­мых в Республике политических и экономических преобразований, укрепления ее государственного суверенитета и института президентской власти» вносятся новые нормы, в числе которых нормы о полномочии Президент по «формированию правовой политики» [5, ст. 428]. Данное право предоставляло Президенту определять пути осуществления правовой реформы. Он был наделен полномочием, опреде­лять правовую стратегию и, таким образом, концептуально влиять на законодательную деятельность Верховного Совета. Так, именно рассмотренные законы четко зафиксировали тенденцию к усилению правотворческой роли Президента.

Конституционный Закон Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» от 16 декабря 1991 г. подтвердил ранее закрепленный статус Президента, в т.ч. его правотвор­ческие полномочия. Кроме того, в данном историческом Законе отмечено, что наряду с Декларацией о государственном суверенитете, он служит основой для разработки новой Конституции Республики. Для этой цели была создана Конституционная комиссия, которую возглавил Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев.

Далее в Конституции Казахстана 1993 года были признаны правотворческие полномочия Президента, закрепленные предыдущими законами, и добавлены еще два немаловажных положения. 1) Если Прези­дент не возвращал Верховному Совету закон, представленный на подпись в двухнедельный срок, то соответственно, он считался подписанным. С момента принятия Конституции 28 января 1993 г. до самороспуска в декабре 1993 г. Верховный Совет принял ряд важнейших законов в области государствен­ного строительства, перехода к рыночным отношениям. 2) Конституция 1993 г. предоставила Президенту право обращения с посланием к народу Казахстана и Верховному Совету. Послания стали особой формой выражения политических и правовых идей, реализуясь затем в законах, указах Президента и других и нормативных правовых актах.

28 октября 1993 г. Верховный Совет принял постановление «О мерах по защите экономики Республи­ки Казахстан», в соответствии с которым Президент был наделен правом в случае безотлагательной необходимости в период между сессиями Верховного Совета реализовывать свое полномочие, предусмо­тренное в пункте 6 ст. 78 Конституции. Данный пункт предусматривал, что Президент определяет лишь порядок, сроки и условия функционирования национальной валюты. Только Верховный Совет имел право определять денежную систему Республики Казахстан. Это право было делегировано Президенту, которое было реализовано им, и в стране введена национальная валюта [6].

Вместе с тем, Верховный Совет, избранный в условиях советской власти, являясь единственным законодательным органом, имея неограниченные полномочия, уже не мог в полном объеме реализовы-вать свои полномочия, так как в новых свободных, демократических условиях вряд ли мог возникнуть новый тип отношений.

Перед самороспуском Верховный Совет Республики Казахстан 10 декабря 1993 г. принял Закон Республики Казахстан «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий». Президенту Республики Казахстан было делеги­ровано и законодательное полномочие, т.е. полномочие по принятию указов, имеющих силу закона (Конституционного закона). В Законе от 10 декабря 1993 г. было оговорено время, на которое предостав­лялось это полномочие, - на срок до начала работы первой сессии вновь избранного Верховного Совета. Новый Верховный Совет был признан нелегитимным и распущен на основании постановления Конститу­ционного Суда в марте 1995 г. Закон о делегировании полномочий Президенту автоматически вступил в силу 6 марта 1995 г. и прекратил свое действие в начале 1996 г. со дня начала работы Парламента Республики Казахстан. Это, как было замечено отдельными учеными, был особый период правотворче­ской (законотворческой) деятельности Президента. За это время Президент принял десятки указов, имеющих силу конституционных и обычных законов в области государственного строительства, эконо­мики, социальной, культурной и других сфер. Они способствовали формированию действующего права, нынешней структуры государственных органов, развитию рыночных отношений. Многие из них продол­жают действовать и до сих пор и оказались, как свидетельствует практика, качественными и эффективны­ми. Президент законодательствовал на конституционной основе даже после принятия Конституции 30 августа 1995 г., поскольку выборы нового Парламента состоялись лишь в начале 1996 г.

Из проведенного анализа положений Конституции 1995 г. относительно законотворческих полномо­чий Президента, можно выделить: прямое законотворческое полномочие; делегированное законотворче­ское полномочие; собственное правотворческое полномочие; косвенное законотворческое полномочие.

Представляется целесообразным проанализировать данные положения. В данном аспекте целесообраз­но указывать на прямое законотворческое полномочие, включающее в себя право конституционной инициативы. В Конституции 1995 г. в отличие от Конституции 1993 г., не предусмотрено право законода­тельной инициативы Президента.

Теория конституционализма свидетельствует о том, что право Президента вносить в Парламент или на республиканский референдум проект изменений или дополнений в Конституцию есть особое право, обусловленное его положением как главы государства, выступающего от имени народа. Это содержатель­ное право, поскольку сам Президент определяет содержание вносимых на рассмотрение Парламента из­менений и дополнений. Данным правом Президент имел возможность воспользоваться 8 октября 1998 г., когда Парламентом был принят Закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан, тем самым, заметно расширив демократические основы организации и деятельности государ­ственных органов, начиная от Парламента.

К прямому законотворческому полномочию относится также право Президента определять порядок рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным. Это означает, что Парламент должен рассмотреть данный проект в течение месяца со дня его внесения Президент вправе определять приоритетность рассмотрения законов или объявляет рассмотрение проекта закона срочным.

Указом Президента РК от 29 апреля 2003 г. утверждены «Правила определения приоритетности рассмотрения проектов законов, а также объявления рассмотрения проекта закона срочным». Президент определяет приоритетность законопроекта, внесенного или готового к внесению на рассмотрение Мажилиса Парламента.

Из анализа прямо определяемо, что к рассматриваемой группе можно отнести право отлагательного вето Президента. Он вправе вернуть закон в Парламент со своими замечаниями. В случае, если возраже­ния Президента не преодолены, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.

Следующим по значимости в Конституции определено право Парламента делегировать Президенту законодательные полномочия по его обращению, на срок, не превышающий одного года. Однако в данном аспекте обнаруживается несовершенство правового института делегирования законодательных полномочий. В случае, когда идет речь о делегировании полномочий Президенту в принятии обычных законов, остается неоднозначной позиция в отношении конституционных законов.

Собственное правотворчество Президента выражается посредством принятия нормативных и ненор­мативных указов. Это право Президента конкретизируется в ряде нормативных актов. Это Указы Прези­дента «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Республики Казахстан» от 10 июня 1994 г., «Об актах Президента Республики Казахстан» от 26 октября 1994 г., Положение о порядке подготовки, согласования, представления на подпись актов Президента Республики Казахстан и контроля за исполнением актов и поручений Президента Республики, утвержденное Указом Президента 2 октября 1998 г.

Посредством указов реализуются конституционные и иные полномочия Президента. Указами осуще­ствляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента. Не менее важное значение имеют указы Президента, которыми утверждаются государственные програм­мы, определяющие конкретные обязанности Правительства, центральных исполнительных органов и других государственных органов по обеспечению выполнения мероприятий, предусмотренных в программах.

Косвенные законотворческие полномочия Президента Республики Казахстан рассматриваются во внутригосударственном и международном аспектах. Внутригосударственный аспект выражается в том, что, не имея права законодательной инициативы, Президент наделен правом оказания влияния на Прави­тельство по вопросам законотворчества.

Из проведенного анализа правотворческой деятельности Президента с момента его избрания можно сделать ряд основополагающих выводов:

Во-первых, особые президентские правовые полномочия сформированы и институциолизированы.

Во-вторых, Президент, активно пользуясь своими правотворческими полномочиями, вносит неоцени­мый вклад в формирование новой, самостоятельной системы права, учитывающей исторические, геопо­литические и другие особенности Казахстана.

В-третьих, президентское правотворчество является существенным элементом президентской власти, оформившейся в Казахстане. Оно гармонизирует всю систему национального правотворчества, способ­ствуя устранению возникающих противоречий в сфере правотворчества, защищая идеи, принципы и нормы Конституции Республики Казахстан.

Литература

1. Керимов Д.А. Методология права. - М., 2000.
2. Зиманов С.З. Конституция и Парламент Республики Казахстан - Алматы: Изд. «Жеті-Жаргы», - 420 с.
3. Конституция Республики Казахстан 1995 года /Параграф.www. zakon.kz.
4. Ведомости Верховного Совета КазССР. 1990, - №
5. Ведомости Верховного Совета КазССР. 1991, - №33-35.
6. Постановление Верховного Совета о рассекречивании постановления от 28 октября 1993 г. // Советы Казахстана. 28 июня 1994.